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“Abordagens Integradas de Desenvolvimento Territorial, o PEDU como oportunidade de requalificação das cidades”

Com a adesão à União Europeia, Portugal tem beneficiado desde 1995 até ao presente, de significativas ajudas para o desenvolvimento e a coesão, visando a convergência em termos de PIB per capita com os países da União. Apesar disso, o País não tem convergido, dado o baixo crescimento da economia, ao contrário de outros estados europeus e por isso, a situação é de divergência.
Tal não significa que o país não tenha dado um enorme salto de desenvolvimento, em áreas essenciais à qualidade de vida e bem-estar, como no ensino, na saúde, na área social, nos equipamentos e redes de infraestruturas. No dia-a-dia, o cidadão comum beneficia da crescente atratividade dos centros urbanos e da qualidade dos serviços públicos, para os quais muito tem contribuído os apoios da Comunidade Europeia. 
Persistem, apesar disso, problemas estruturais que condicionam, o crescimento da economia e a criação de emprego, a qualificação dos portugueses, a diminuição das acentuadas desigualdades entre cidadãos e das assimetrias regionais. Também na União Europeia, é grande a diferença de desenvolvimento entre estados membros, integrando Portugal o grupo dos países com menor PIB per capita, ou seja dos mais pobres. A União Europeia tem que reforçar a coesão entre estados, os cidadãos têm que ganhar mais confiança no projeto europeu, beneficiar da convergência real e isso não pode passar à margem do Orçamento da Política de Coesão que deveria ser significativamente aumentado.
Em Portugal, as Regiões do Norte, Centro e Alentejo fazem parte do grupo da Regiões Europeias menos desenvolvidas, com PIB pc inferior a 75% da UE27, integram as chamadas Regiões de Convergência. No ano de 2014, as regiões europeias de convergência representavam 27% da população da União, às quais o orçamento da EU atribuiu 67% dos recursos da Política de Coesão para o período de 2014 a 2020. Neste período, Portugal beneficiará de uma ajuda de 25, 8 mil milhões de euros, distribuídos por 16 Programas Operacionais. Trata-se de uma ajuda significativa que também visam o combate às assimetrias regionais.
A Região Norte tem o mais baixo PIB pc de entre as Regiões do País, 64% da média da UE, enquanto o da Região de Lisboa é de 108% (Eurostat de 2015). Desde 1995 mantém-se esta relação assimétrica, realidade que não favorece a imagem do País. É prioritário assumir construir um país mais coeso, identificar as razões que não têm permitido à Região Norte crescer, ganhar mais coesão e competitividade e atuar em conformidade, assegurando a saída da condição de região menos desenvolvida do país. 
Também na Região Norte, as assimetrias intrarregionais são significativas, neste âmbito a região não é um bom exemplo. Em 2014 o produto interno bruto por habitante na Área Metropolitana do Porto era (15 500,00 euros), 50,5% superior ao da CIM Tâmega e Sousa (10 300,00 euros).
É verdade que na Região Norte, no período de 2000 a 2014, se regista alguma convergência, ainda que lenta. Contribui o crescimento da economia e a redução da população nas NUT III menos desenvolvidas do Interior Norte, onde se regista uma acentuada tendência de declínio demográfico, de despovoamento irreversível em muitos pequenos aglomerados, situação agravada pela perda regular de serviços.
Observando o crescimento do PIB das NUT III, no período de 1995 a 2013, constatamos ter ocorrido alguma convergência no entanto, a Área Metropolitana do Porto, com 1900 Km2, representando 9,58% da área da Região, concentra 46,7% da população e 53,5% do PIB regional.
Estes dados reforçam a evidência do desequilíbrio na Região o que, não significa que não seja preciso assegurar um maior desenvolvimento da AMP, significa acima de tudo, que as regiões NUT III menos desenvolvidas necessitam de acelerar muito o seu desenvolvimento e o Norte no seu conjunto, convergir com o País e com a UE, fortalecendo a coesão e a competitividade. 
Significa repensar o desenvolvimento, adotar práticas mais fortes de articulação e cooperação regional, de valorização da Região no seu todo, de afirmação do Interior, a interface com o país vizinho, assegurando condições de fixação de atividades económicas, recursos humanos qualificados, competências científicas e tecnológicas, apostando na cooperação transfronteiriça de forma mais intensa e estruturada. Valorizar o potencial de recursos do Interior, é uma aposta para o crescimento e a sustentabilidade da economia do país.
As Abordagens Territoriais Integradas, previstas no atual ciclo de ajudas comunitárias são, em termos de política pública uma boa orientação no plano nacional e regional. Devem basear-se em princípios de equidade, de igualdade e de solidariedade nacional.
No âmbito da “Agenda Europa 2020”, Portugal assumiu a contratualização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, visando a recuperação económica e estrutural do país, o crescimento da economia, tornando-a mais competitiva, aberta ao exterior, capaz de gerar riqueza de forma sustentada, criar emprego, promover a coesão social e territorial, corrigir assimetrias regionais.
Assumiu contribuir para uma agenda de transição para um modelo de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, um novo ciclo de crescimento que aposta no conhecimento, na inovação, na utilização sustentável dos recursos, na qualificação dos recursos humanos, numa maior equidade e justiça social, no reforço da cidadania e das suas instituições.
Contratualizou apoios, assumindo metas em termos de resultados, nomeadamente, reforço da I&D e Inovação, melhoria dos níveis de educação, combate às alterações climáticas, aumento da taxa de emprego, redução da população em risco de pobreza e de exclusão social.
Neste ciclo de mudança e de construção do futuro, o governo dos municípios vai continuar a dar mais um forte contributo na mudança que o país precisa, em contexto de novas competências, rentabilizando recursos, promovendo maior eficácia de gestão, assumindo exigências de desenvolvimento específicas de cada território, do mundo rural ou do urbano, do interior ou do litoral. Neste novo contexto, a gestão dos fundos estruturais deve ser feita de forma mais descentralizada, com maior expressão nos programas regionais, envolvendo mais projetos de escala supramunicipal e com uma maior expressão de contratualização financeira ao nível de NUT III. 
No atual período de programação, a estratégia “Europa 2020” reconhece e reforça o papel das cidades na dimensão urbana da Política de Coesão atribuindo uma dotação do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional ao desenvolvimento urbano sustentável, através de Investimentos Territoriais Integrados para enfrentar desafios económicos, ambientais, climáticos, demográficos e sociais, particularmente incidentes na reabilitação e qualidade do ambiente urbano das cidades.
As Abordagens Integradas de Desenvolvimento Territorial, enquanto dimensão para a promoção do crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, envolvem o reforço da cooperação territorial entre municípios e a administração central, o incremento de parcerias entre o poder local e outros atores do desenvolvimento, concretizando pressupostos do princípio de subsidiariedade, enquanto escala mais adequada para a conceção, o robustecimento e a sustentabilidade das políticas de desenvolvimento e de coesão.  
Também o exercício de mapeamentos de investimentos em infraestruturas sociais, de saúde, da educação pré-escolar e dos ensinos básico e infraestruturas culturais foram assumidos como exercício conjunto de planeamento de políticas públicas envolvendo os principais atores institucionais, serviços desconcentrados da Administração Central, as Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais, as CIM e AM, e que identificou as necessidades e prioridades de investimento face às elegibilidades regulamentares e fundos disponíveis.
Metodologia distinta foi utilizada para o mapeamento das Áreas de Acolhimento Empresarial, que ocorreu mediante a realização de concurso de pré-qualificação e para o mapeamento de Infraestruturas Tecnológicas, mediante anúncio público da Agência Nacional de Inovação.
A metodologia das Abordagens Integradas foi desenvolvida ao nível das regiões NUT III mediante convite de 12 de novembro de 2014, dirigido às CIM e Áreas Metropolitanas, para a elaboração das Estratégias Integradas de Desenvolvimento Territorial (EIDT), a que se seguiu o lançamento de convite a 17 de março de 2015 para a elaboração dos Pactos para o Desenvolvimento e Coesão Territorial (PDCT), com ênfase na racionalização e qualidade dos serviços públicos coletivos, nas áreas do empreendedorismo, da inclusão, da educação, da saúde, da formação, envolvendo um plano de ação coerente com a EIDT aprovada.
No âmbito dos Pactos foi contratualizado um plano de ação, com intervenções a concretizar por entidades municipais e intermunicipais e outros copromotores e parceiros não beneficiários, com dotação financeira de 545,39 milhões de euros e as correspondentes metas de realização e de resultados.
Do Acordo de Parceria resulta que os 29 municípios que correspondem a centros urbanos de nível superior (PROT- Classificação dos Centros Urbanos da Região do Norte) devem, no âmbito das Ações Integradas para o Desenvolvimento Urbano Sustentável (AIDUS), elaborar um Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano em coerência com a EIDT aprovada para a respetiva NUT III, o que ocorreu mediante convite aberto a 19 de junho de 2015.
A elaboração e aprovação do PEDU permite aos municípios aceder a apoios comunitários nas prioridades de investimento da mobilidade urbana, da regeneração e reabilitação urbana e da regeneração física, social e económica das comunidades desfavorecidas. O PEDU integra três Planos: o Plano de Mobilidade Urbana Sustentável; o Plano de Ação de Regeneração Urbana e o Plano de Ação Integrado para as Comunidades Desfavorecidas.
O Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano tem a natureza jurídica de um contrato, aprovado pelos Programas Operacionais Regionais, tendo em consideração pareceres emitidos por entidades públicas com competências nas áreas abrangidas pelos planos. A dotação financeira foi atribuída segundo critérios objetivos e coerentes com o concurso, previamente divulgados junto dos municípios, aplicados por uma Comissão Técnica de Avaliação. A dotação global para os 29 PEDU foi de 384,75 milhões de euros.
Os PEDU visam, o reforço e qualificação do Sistema Urbano Regional de primeiro nível, a ancoragem do território envolvente, assegurando atratividade e sustentabilidade às cidades. Constituem-se como um documento estruturante da visão e reflexão estratégica sobre o futuro das cidades, sobre desafios como a descarbonização da economia, o reforço de respostas às alterações climáticas, a preservação da biodiversidade, a utilização da energia de forma eficiente, de energia segura e a preço socialmente aceitável, o reforço da cidadania e da inclusão social. Trata-se de apostar na construção de cidades e territórios inteligentes.
As cidades concentram a maioria da população, da inovação, do conhecimento, da atratividade económica, são motores do desenvolvimento e da competitividade, nelas joga-se muito do futuro dos países, assim como na relação destas com a sua área envolvente se joga muito do futuro da coesão territorial. É essencial que o Sistema Urbano de 1.º nível se articule com os centros urbanos complementares que conferem imagem distintiva a territórios específicos, asseguram a preservação da biodiversidade, essencial à visa humana e contribuem para o equilíbrio do conjunto do Sistema Urbano, a ancoragem geográfica, o carácter histórico e identitário do território.   
É neste contexto que os PEDU são importantes. Ajudam a refletir técnica e politicamente o futuro das cidades e da sua envolvente, na sua elaboração foram mobilizadas competências técnicas diversas, os cidadãos puderam participar, foram feitas escolas em termos de planeamento e de definição de prioridades para utilização de fundos comunitários. Assumem importância também pelo facto de enquadrarem decisões públicas sobre incentivos de âmbito financeiro, em sede de IVA, de IMI, de IMT, de IRS e outros, que dão impulso a investimentos que mobilizam poupanças privadas, podendo ser complementadas com instrumento financeiro para a reabilitação urbana. O resultado é a valorização e preservação do património das cidades, maior sustentabilidade, a construção de melhor cidade.
Para o próximo período de programação comunitária, Portugal deveria assumir uma política de cidades mais robusta, incentivando soluções estruturadas e integradas de gestão dos serviços públicos, de soluções tecnológicas urbanas de maior escala visando a eficiência e sustentabilidade global na gestão das cidades, afetando recursos significativos a um programa de cidades e territórios inteligentes.
Também os 57 municípios denominados no PROT como estruturantes sub-regionais e municipais foram convidados a 20 de abril de 2016, para a elaboração de Planos de Ação de Regeneração Urbana, em articulação com a Estratégia Integrada de Desenvolvimento Territorial, orientados para espaços inframunicipais das Áreas de Reabilitação Urbana, em centros históricos, zonas ribeirinhas ou de reconversão de zonas industriais abandonadas. Para esse efeito foram mobilizados 94,7 milhões de euros.
Também às Entidades Intermunicipais, CIM /AMP, foi dirigido convite a 20 de julho de 2015, para a elaboração de Planos de Ação de Mobilidade Urbana Sustentável, definidos à escala de NUTS III. Cada Plano integra um programa de ação de curto/médio prazo que articula medidas de natureza técnica e política com intervenções infraestruturais, focada em objetivos ambientais e energéticos, de redução das emissões de gases com efeito de estufa e de diminuição da intensidade energética nos transportes, Planos aos quais foi atribuída dotação financeira de 27,74 milhões de euros, para municípios fora da AMP e sem PEDU.
Para a concretização das Estratégias para o Desenvolvimento Local de Base Comunitária, visando territórios específicos, a concertação estratégica e operacional entre parceiros, focalizada no empreendedorismo e na criação de postos de trabalho, após pré-qualificação de parcerias. Decorreu uma 2.ª fase por convite de 26 de junho de 2015, para aprovação de Estratégias de Desenvolvimento Local e reconhecimento dos Grupos de Ação Local. Foram reconhecidas no PO Norte 21 DLBC, com uma dotação financeira global de 96,5 milhões.
Podemos resumir salientando que, após aprovação do Acordo de Parceria e dos vários Programas de operacionalização do Portugal 2020, que ao nível do investimento público cofinanciado com fundos comunitários, o ano de 2015 e parte do ano de 2016 foram dedicados à elaboração das Abordagens Integradas de Desenvolvimento Territorial, à elaboração de mapeamentos e ao lançamento de avisos de concurso. Entre dezembro de 2014 e dezembro de 2016 foram abertos 1209 avisos, uma média de 1,65 avisos por dia de calendário.
No ano de 2016, a partir do mês de fevereiro, a abertura de avisos para candidaturas de operações foi regular, foi o ano de arranque da execução das operações e dos pagamentos na generalidade dos Programas Operacionais. A 31 de dezembro de 2016, metade dos 25 mil M€ tinham sido colocados em concurso, cerca de 11 mil M€ tinham sido aprovados e 3,5 mil M€ pagos. A taxa de compromisso era de 41% e a taxa de execução financeira de 11%. Portugal no conjunto dos 28 estado-membros, em termos de pagamentos intermédios da Comissão Europeia, estava na segunda melhor posição a seguir à Polónia.
No período de programação de 2007 -2013, Portugal teve capacidade para executar o QREN a 100% (encerramento no 1.º trimestre de 2017), apesar do período de grandes dificuldades que o país viveu. Executa o PT 2020, num contexto de ligeira recuperação económica, sustentado num processo de planeamento prévio, aparentemente moroso, mas que deve ser visto como exercício de boas práticas de governação, de que se espera melhor execução, melhores resultados e dele permaneça um lastro técnico e político de boa governança na concretização de políticas públicas e de aceleração na execução financeira a 100%, como sempre aconteceu. 

Março de 2017
 

Jorge Nunes