Estratégias Territoriais e contratualização com as Comunidades Intermunicipais

A presente reflexão, sobre a Política de Coesão que visa o apoia ao desenvolvimento regional, e em concreto, a sua incidência nas abordagens integradas de desenvolvimento territorial e na contratualização com as comunidades intermunicipais, é desenvolvida em três partes, a 1.ª sobre a evolução de competências das CIM no âmbito dos projetos financiados por fundos europeus, um segundo relativo às Abordagens Territoriais e a contratualização e uma terceira parte relativa às perspetivas no âmbito das Abordagens Territoriais para o próximo QFP 2021-2027.

A evolução de competências em matéria de gestão de investimentos territoriais por parte das associações de municípios de fins múltiplos reporta a três momentos: A Lei n.º 11/2003 de 13 de maio que estabelece o regime de criação, o quadro de atribuições das comunidades intermunicipais de direito público, o modo de funcionamento dos seus órgãos e competências. No âmbito das atribuições refere entre outras, que as comunidades Intermunicipais prosseguem fins públicos na articulação dos investimentos municipais de interesse intermunicipal; no planeamento e gestão estratégica, económica e social; na gestão territorial na área dos municípios integrantes.  

A Lei 45/2008 de 27 de agosto (revoga as Leis n.º 10/2003 e 11/2003, de 13 de maio) estabelece o regime jurídico do associativismo municipal no âmbito das denominadas Comunidades Intermunicipais (CIM), pessoas coletivas de direito públicas constituídas por municípios que correspondam a uma ou mais unidades territoriais definidas com base nas NUT III e adotam o nome destas.

No âmbito das atribuições refere entre outras que as CIM prosseguem os seguintes fins público: a promoção do planeamento e da gestão da estratégia de desenvolvimento económico, social e ambiental do território abrangido; a participação na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional, designadamente no âmbito do Quadro de Referência Estratégica Nacional QREN.

O Dec. Lei n.º 50/2018 de 16 de agosto – estabelece a “Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais”-, a concretizar através de diplomas legais de âmbito setorial relativos às diversas áreas a descentralizar da administração direta e indireta do Estado.

O Dec. Lei n.º 102/2018 de 29 de novembro concretiza os termos da transferência para os órgãos das entidades intermunicipais, das competências previstas no âmbito setorial da gestão de projetos financiados por fundos europeus e de programas de captação de investimentos. Reconhece o papel das entidades intermunicipais no reforço da cooperação entre os municípios, na integração de políticas territoriais de desenvolvimento. Reconhece a intervenção positiva das entidades intermunicipais no processo de contratualização, no âmbito da gestão dos quadros de apoio comunitários, nomeadamente no QREN e no Portugal 2020”.

As entidades intermunicipais passam a ter competência para, em articulação com as opções de desenvolvimento a nível regional, elaborar a estratégias sub-regionais, o programa de ação para a prossecução dessa estratégia e definir, implementar e monitorizar programas de captação de investimento, de dimensão sub-regional, bem como gerir e implementar projetos financiados com fundos europeus.

É-lhes atribuído um papel mais ativo na dinamização e promoção, a nível nacional e internacional, do potencial económico das respetivas sub-regiões, bem como no acesso a programas de financiamento europeu, tendo em vista a implementação de projetos a nível sub-regional. Competências que implicam uma estreita articulação com Agências nacionais com competência nessas áreas (AICEP, E.P.E. e IAPMEI, I.P. e TP, I.P.).

Faz-se de seguida uma síntese da evolução da contratualização de fundos europeus com as Comunidades Intermunicipais, no âmbito das Estratégias Territoriais, tendo por base o princípio da subsidiariedade, e devem seguir princípios de equidade, de igualdade e de solidariedade.

Em Portugal, a contratualização de âmbito territorial Iniciou-se de forma seletiva no QCA I (1989-1993), em Lisboa e Vale do Tejo (oeste), prosseguiu no QCA II e III e no QREN. No período de 2007 a 2013, foi aplicada nas regiões de convergência, Norte, Centro e Alentejo, (modelo de governação, DL n.º 312/2007, de 17 de setembro), com as Associações de Municípios, enquanto instrumento para os municípios poderem dispor de um quadro financeiro estável de investimento plurianual, suportada por um Programa Territorial de Desenvolvimento (PTD).

O PTD foi um exercício de planeamento estratégico e operacional concretizado ao nível NUT III, com um Plano de Ação Intermunicipal de Serviços Coletivos Territoriais de Proximidade, ao qual a Autoridades de Gestão do Programa Regional Norte atribui uma subvenção global inicial de 580 milhões de euros e que após a aplicação da bolsa de mérito atingiu 705,2 milhões de euros, para apoiar a concretização de alguns dos projetos do Plano de Ação, operacionalizada pelos correspondentes organismos intermédios. 

No atual período de programação o âmbito territorial da política de coesão é concretizado através de Abordagens Integradas de Desenvolvimento Territorial, incidindo nas NUT II Lisboa, Norte, Centro e Alentejo. As Estratégias Territoriais respeitam prioridades e agendas do Acordo de Parceria, opções estratégicas de base territorial estabelecidas ao nível do Estado-Membro para a política de desenvolvimento regional e deveriam integrar as especificidades e os diferentes graus de desenvolvimento das regiões e sub-regiões, os programas, iniciativas e projetos relevantes.

As Abordagens Integradas de Desenvolvimento Territorial reforçam a cooperação territorial entre municípios e a administração central, o incremento de parcerias entre o poder local e outros atores do desenvolvimento, robustecem a sustentabilidade das políticas de desenvolvimento e de coesão.  

A operacionalização do Acordo de Parceria celebrado entre o Governo Português e a Comissão Europeia, designado de Portugal 2020 é concretizado Por um Plano de Ação nacional; pelos Planos de Ação Regionais e Estratégias de Especialização Inteligente, de âmbito NUT II; pelas Estratégias Integradas de Desenvolvimento Territorial que apoiam os Pactos para o Desenvolvimento e Coesão Territorial, ambos os instrumentos de escala sub-regional NUT III e ao nível municipal pelos seguintes instrumentos: Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano (PEDU), os Planos de Ação de Mobilidade Urbana Sustentável, os Planos de Ação de Regeneração Urbana e os Planos de Ação Integrada para Comunidades Desfavorecidas e os Planos de Ação de Regeneração Urbana (Centros Complementares).

A metodologia das Abordagens Integradas foi desenvolvida ao nível das regiões NUT III mediante convite de 12 de novembro de 2014, dirigido às CIM e Áreas Metropolitanas, para elaboração das Estratégias Integradas de Desenvolvimento Territorial (EIDT), reconhecidas por Despacho do SEDR de 20 de março de 2015, a que se seguiu o lançamento de convite a 17 de março de 2015 para a elaboração Investimentos Territoriais Integrados (ITI) através dos Pactos para o Desenvolvimento e Coesão Territorial (PDCT), com ênfase na racionalização e qualidade dos serviços públicos coletivos, nas áreas do empreendedorismo, da inclusão, da educação, da saúde, da formação, envolvendo um plano de ação coerente com a EIDT aprovada.

O PDCT assume a natureza jurídica de um contato que define os termos e condições de financiamento por parte dos PO financiadores (PO Norte, PO SEUR, PO ISE e PDR) e os compromissos da CIM/AMP, em termos de investimento, metas e resultados a alcançar, enquanto Organismo Intermédio com competências de gestão delegadas, que incluem todos os procedimentos de gestão, exceto aprovação de operações e validação de despesa.

O contrato de PDCT inclui um Plano de Ação, com intervenções a concretizar por entidades municipais e intermunicipais e outros copromotores e parceiros não beneficiários, com dotação financeira, na NUT II Norte de 545,39 milhões de euros (632,87 milhões de euros após reprogramação POR) e as correspondentes metas de realização e de resultados.

Do Acordo de Parceria reforça a dimensão urbana da Política de Coesão com as Ações Integradas para o Desenvolvimento Urbano Sustentável (AIDUS), o que permitiu aos 29 municípios que correspondem a centros urbanos de nível superior (PROT- Classificação dos Centros Urbanos da Região do Norte) elaborar um Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano em coerência com a EIDT aprovada para a respetiva NUT III, mediante convite para apresentação de candidaturas, aberto a 19 de junho a 15 de setembro de 2015, tendo em maio de 2016 sido concluído o processo de aprovação dos PEDU, após avaliação e negociação dos investimentos, do envelope financeiro, dos compromissos em termos de metas e resultados, e da equipa técnica para a concretização dos PEDU.

Os PEDU permitem aos municípios aceder a apoios comunitários nas prioridades de investimento da mobilidade urbana, da regeneração e reabilitação urbana e da regeneração física, social e económica das comunidades desfavorecidas. O PEDU integra três Planos: o Plano de Mobilidade Urbana Sustentável; o Plano de Ação de Regeneração Urbana e o Plano de Ação Integrado para as Comunidades Desfavorecidas.

O Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano tem a natureza jurídica de um contrato, a dotação financeira global para os 29 PEDU da Região Norte foi de 384,75 milhões de euros, reforçados com a reprogramação para 422,6 milhões de euros. Para a gestão foram constituídas as Autoridades Urbanas, mediante delegação de competências por parte da Autoridade de Gestão, limitadas à verificação da elegibilidade, do mérito e da compatibilidade com o Quadro de Compromissos do PEDU, podendo o município optar pela subdelegação no OI CIM/AMP ou devolução da delegação de competências à Autoridade de Gestão.

O Acordo de Parceria prevê o instrumento regulamentar Desenvolvimento Local de Base Comunitária (DLBC) para a promoção de abordagens integradas, promovidas por comunidades locais, respondendo a necessidades de territórios específicos. A concretização do DLBC (Rurais, Costeiros e Urbanos), envolveu a concertação estratégica e operacional entre parceiros, focalizada no empreendedorismo e na criação de postos de trabalho, a promover de forma articulada com a EIDT, através de Estratégias de Desenvolvimento Local (EDL), concebidas e executadas pelas comunidades locais organizadas em Grupos de Ação Local.

No PO Norte foram reconhecidos 21 GAL aos quais foi atribuída uma dotação financeira global de 96,5 milhões, valor reforçado com a reprogramação para 101,5 milhões de euros. Para a operacionalização foram elaborados protocolos de articulação funcional com as entidades gestoras (GAL), com delegação de competências na avaliação da elegibilidade e mérito das operações.

Às Entidades Intermunicipais, CIM /AMP, foi dirigido convite a 20 de julho de 2015, para a elaboração de Planos de Ação de Mobilidade Urbana Sustentável, definidos à escala de NUTS III. Cada Plano integra um programa de ação com projetos a concretizar à escala da CIM ou do município, visando objetivos ambientais e energéticos, planos aos quais foi atribuída dotação financeira de 27,74 milhões de euros, para municípios fora da AMP e sem PEDU.

Os 57 municípios denominados no PROT como estruturantes sub-regionais e municipais foram convidados a 20 de abril de 2016, para a elaboração de Planos de Ação de Regeneração Urbana (PARU), em articulação com a Estratégia Integrada de Desenvolvimento Territorial, em espaços inframunicipais das Áreas de Reabilitação Urbana, incidentes em centros históricos, zonas ribeirinhas ou de reconversão de zonas industriais abandonadas. Para esse efeito foram mobilizados 94,7 milhões de euros, valor que ascende a 125,10 milhões de euros após reprogramação.

As CIM são ainda beneficiárias no sistema de incentivos no âmbito das ações coletivas nas tipologias: Ações de Qualificação visando fatores críticos de competitividade empresarial, promoção de boas práticas de cooperação, divulgação de informação económica sobre setores de atividade, produtos, mercados e financiamentos; Ações de Promoção do Espirito Empresarial, ações de dinamização do empreendedorismo, do ecossistema de incubação de inovação; Ações de Internacionalização, na elaboração de estudos de apoio à estratégia de internacionalização e de abordagem dos mercados.

Nesta fase é oportuno refletir sobre evolução das Abordagens Territoriais Integradas para o período 2021 a 2027. A abordagem estratégica do QFP para 2012-2027 simplifica os onze objetivos temáticos do atual período de 2014 – 2020 para cinco objetivos de política: OP 1 – Uma Europa mais inteligente, promovendo uma transformação económica inovadora e inteligente; OP 2 – Uma Europa mais ecológica, com baixas emissões de carbono e mais resiliente, promovendo a transição energética limpa e justa, o investimento verde e azul, a economia circular, a adaptação às alterações climáticas e a prevenção e gestão de riscos; OP 3 – Uma Europa mais conectada através do reforço da mobilidade e da conectividade regional das TIC: OP4 – Uma Europa mais social através da implementação do pilar europeu dos direitos sociais; OP 5 – Uma Europa mais próxima dos cidadãos, fomentando o desenvolvimento sustentável e integrado de todos os tipos de territórios.   

A Proposta de Regulamento do Parlamento e do Conselho Europeu que estabelece as disposições comuns sobre os diversos fundos refere no capitulo II Desenvolvimento Territorial que os Estados-Membros devem apoiar o desenvolvimento territorial integrado através de estratégias de desenvolvimento local e territorial mediante: Investimentos Territoriais Integrados (ITI); Desenvolvimento Local de Base Comunitária (DLBC) e de outro instrumento territorial (AIDUS) que apoie iniciativas criadas pelo Estado-Membro para investimentos programados para o FEDER, ao abrigo do OP 5.

Refere que as Estratégias Territoriais (ITI, DLBC e AIDUS) devem ser elaboradas sob responsabilidade das autoridades ou dos organismos territoriais urbanos, locais ou outros relevantes, que deverão ser identificadas como organismos intermédios se executarem funções de responsabilidade da autoridade de gestão. Refere-se que pelo menos 6% dos recursos do FEDER a nível nacional ao abrigo do objetivo «Investimento para empregos e crescimento”, para além da assistência técnica, são atribuídos ao desenvolvimento urbano sustentável numa ou mais das formas referidas para o Desenvolvimento Territorial Integrado.

Portugal como Estado-Membro do grupo 2 (rendimento nacional bruto igual ou superior a 75% e inferior a 100% da média da EU), terá que afetar o FEDER ao nível da concentração temática em 45% ao OP 1; 30% no PO 2 e 25% nos OP 3, OP 4 e OP 5. Considerando que pelo menos 6% de dotação deverá ser atribuída às futuras AIDUS, o que adicionado do valor da AT de 2,5%, deixa disponíveis 16,5% para o OP 3 e 4 (onde se inclui, por exemplo: o Plano Nacional de Investimentos, melhoria da conetividade digital, a mobilidade sustentável e a mobilidade transfronteiriça, os investimentos nas infraestruturas de educação e formação, de equipamentos sociais e de saúde, a habitação).

Se a afetação fosse aferida não pelo rendimento nacional bruto “per capita” ao nível do país como um todo, mas por categorias de região NUT II então, ao conjunto dos PO 1 e OP2 caberiam 65% do FEDER e para o OP 3 e OP 4 ficariam 26,5% o que permitiria maior investimento territorial e maior dotação para as Estratégias Territoriais, garantindo mais recursos financeiros para áreas prioritárias de investimento público.

Os recursos disponíveis para o investimento territorial, nomeadamente através de ITI (em territórios menos urbanos e de baixa densidade) parecem ser reduzidos, agravando os desequilíbrios do atual período de programação que afetou de forma desproporcionada recursos aos centros urbanos com PEDU face aos restantes 57 centros urbanos, assim como nos PDCT para assegurar alguma dimensão financeira se registou um excesso de dotação de FSE, em particular em Prioridades de Investimento (PI) que correspondem a política corrente do estado central, ou até a inclusão de PI com dificuldades de execução.

Concluo com as seguintes reflexões: i) – Em década e meia, as competências atribuídas as Comunidades Intermunicipais evoluíram muito, o que tem contribuído para: o reforço da cooperação intermunicipal, a execução de estratégias sub-regionais e integração de políticas territoriais, um maior envolvimento na captação de investimentos e na gestão de programas de apoio e de fundos para desenvolvimento regional.

ii – A contratualização no âmbito das estratégias territoriais tem evoluído, desde o QCA I até ao PT 2020. Há hoje já uma vasta experiência de governação multinível, com o nível sub-regional a ganhar conhecimento e competências, na elaboração de estratégias, de planos de ação e de gestão de projetos.

iii) – Na preparação do próximo período de programação dos fundos comunitários, interessa robustecer as estratégias existentes, regional e sub-regionais, trabalhar sobre os vários planos feitos, atualizando-os face a desafios emergentes. Para a operacionalização aproveitar sistemas e estruturas consolidadas, melhorar e ajustar, ganhar maior capacidade de integração setorial e maior capacitação de atores.

iv) – Fortalecer a política de coesão e de competitividade, dando maior atenção às regiões menos desenvolvidas, assumir a política de inovação de sustentabilidade e de competitividade de forma transversal ao território, dar prioridade á territorialização das políticas públicas, contemplando políticas de carácter transversal e sub-regional, atender às especificidades e necessidades de cada território, confiar nas autoridades regionais e locais, para enfrentar desafios, fazer opções, assumir a sua resolução e resultados, responder perante os cidadãos e autoridades financiadoras, pelas escolhas feitas e resultados de mudança traçados face ao ponto de partida.

v) – Para a concretização das Estratégias Integradas de Desenvolvimento, cada NUT III deveria poder contratualizar um envelope financeiro indicativo, negociado com equidade e justiça ao nível da Região, compatível com as prioridades de investimento e correspondentes projetos estruturantes, apostando no que em cada território for verdadeiramente relevante para o desenvolvimento, numa maior integração dos vários programas que hoje se executam no território com sobreposições de políticas e de recursos, seja de responsabilidade do Programa Regional seja dos Programas Nacionais, permitindo melhorar os resultados e aumentar o escrutínio sobre os mesmos. 

vi) – Face às novas competências atribuídas às CIM, no âmbito da gestão de projetos financiados por fundos europeus e à contratualização no atual quadro comunitário, seria de aprofundar a qualidade de Organismo Intermédio das CIM, gerindo políticas com maior integração territorial, Planos de Ação transversais, agregando fundos e prioridades de investimento, concentrando recursos, com delegação de competências por parte do Programa Regional que deveria ser fortalecido, com maior concentração de recursos financeiros, em detrimento dos atuais Pogramas Temáticos que deveriam ser substituídos por um único Programa que concentraria os investimentos que fossem verdadeiramente considerados de escala nacional. 

vii) – Ao nível da política regional, o desejável seria a existência de um Região Administrativa, com órgãos de poder próprios, legitimados pelo voto popular que lhe permitisse preencher o espaço da política regional e da coordenação das políticas sub-regionais, para assegurar a concretização de uma estratégia regional forte no âmbito da competitividade e da coesão, com crescimento económico acima da média nacional, utilizando o seu elevado potencial de recursos económicos e de conhecimento humano, assegurando eficiência e equidade no uso dos recursos, garantindo que a região deixaria de ser a mais pobre de Portugal, Poder Regional que de imediato viesse a assumir a  gestão do próximo Programa Regional.

Jorge Nunes